Voor het realiseren van grote werken van infrastructuur is altijd grond nodig. Bij de eerste spoorwegwerken in Nederland moest de benodigde grond worden aangekocht zonder dat daartoe enige dwang kon worden uitgeoefend. Een algemeen bekend gevolg is de kwestie rond het zogenaamde "laantje van Van der Gaag" bij de aanleg van de spoorweg van 's-Gravenhage naar Rotterdam, waarbij de spoorweg (tijdelijk) omgelegd moest worden omdat een eigenaar zijn grond niet wenste te verkopen. Het - in laatste instantie - uitoefenen van dwang bij onteigening van gronden, nodig voor de uitvoering van projecten van algemeen nut, werd eerst goed mogelijk door de onteigeningswet van 25 april 1851. Deze wet is in feite een soort raamwet, waarin de noodzakelijk te volgen procedure voor de totstandkoming en latere uitvoering van een specifieke onteigeningswet en een daartoe strekkend Koninklijk Besluit, is vastgelegd. Uitgangspunt in de wet is dat onteigening alleen kan plaatsvinden "in publiek belang". Nadrukkelijk wordt gesteld dat ook in publiek belang kan worden onteigend ten behoeve van particulieren, vooropgesteld dat de uit te voeren werken (na voltooiing) een "algemeen nut" vertegenwoordigen. Een onteigeningsprocedure begint daarom met een voorstel tot verklaring van algemeen nut, hetgeen in feite een wetsvoorstel behelst en dus wordt voorgelegd aan de Staten Generaal. De bewoordingen waarin die verklaring is gesteld zijn dan ook (nagenoeg) dezelfde als die van de later aan te nemen wet.

Echter, de wet van 1851 stelt (art. 5) dat geen verklaring van algemeen nut wordt voorgesteld dan nadat de belanghebbenden in staat zijn gesteld daartegen bezwaren in te dienen. Teneinde aan die vereiste tegemoet te komen vindt er een zogenaamde eerste tervisielegging plaats in elk der betrokken gemeenten, waarin de plannen voor de uit te voeren werken worden bekendgemaakt. Pas nadat aldus belanghebbenden hun bezwaren en verlangens hebben kunnen inbrengen - en deze door tussenkomst van de betreffende gemeentebesturen aan het betrokken ministerie (van Waterstaat) kenbaar zijn gemaakt - kan het algemeen nut van de bedoelde werken bij wet worden verklaard, met inachtneming van de normale staatsrechtelijke procedures. Die wet is in algemene bewoordingen gesteld en bepaalt uitsluitend dat nog nader aan te wijzen eigendommen kunnen worden onteigend. De definitieve aanwijzing van de voor onteigening in aanmerking komende eigendommen (behalve grond ook zakelijke rechten als erfdienstbaarheden, tiendrechten etc.) volgt later bij Koninklijk Besluit.

Ook bij de totstandkoming van het Koninklijk Besluit schrijft de onteigeningswet van 1851 voor dat belanghebbenden bezwaren moeten kunnen indienen. Hiertoe volgt dan de tweede tervisielegging. Bezwaren, ingediend naar aanleiding van deze tweede tervisielegging, worden beoordeeld door een door de betreffende Gedeputeerde Staten in te stellen commissie, die haar bevindingen voorlegt aan het betrokken ministerie (in geval van spoorwegen het ministerie van Waterstaat), dat het K.B. voorbereidt. De uitvoering van het K.B., ofwel de feitelijke verwerving van de benodigde gronden, wordt in de regel in handen gelegd van een commissie van onteigening (dit is niet dezelfde als die de bezwaren heeft beoordeeld). De in het K.B. genoemde eigenaren/rechthebbenden kunnen besluiten tot verkoop of het laten aankomen op een gerechtelijke onteigening. In beide gevallen krijgen zij een billijke vergoeding voor het af te staan bezit.